經濟觀察報 記者 田進 這是一場涉及千萬農民工的重新遷徙。

國家統計局每年發布的《農民工監測調查報告》顯示，從2010年開始，跨省就業的農民工數量占全國農民工的比例從31.36%不斷下滑（2021年為24.38%）。從2015年開始，跨省農民工的總數更是開始出現下降，2015年-2021年下降了615萬人。

從流向來看，在過去十年農民工規模持續擴大的同時（2020年短暫下跌），東部地區雖然仍吸納了60%左右的農民工，但吸納人數從2016年開始緩慢下跌，由2015年的16489萬下滑至2021年的15438萬。這意味著6年間，東部地區吸納農民工數量少了1000萬，期間中西部地區吸納農民工數量則一直在持續增長。

在路線版圖變遷之際，哪些因素主導著農民工回流、回流后的農民工生存現狀如何、回流對于中西部地區的城鎮化有何影響等系列問題成為了一種值得長期關注和分析的社會現象。

11月28日，針對上述問題，經濟觀察報專訪了經濟學家李鐵。作為中國城市和小城鎮改革發展中心原主任，李鐵長期關注農民工與城鎮化政策研究，親歷多次城鎮化改革政策制定過程，近十幾年更是數次發聲“推動農民就地城鎮化，城鎮化將成為拉動經濟增長的重要動力。”

李鐵表示，改革開放幾十年來，我們經歷過多次宏觀經濟的波動，而每次在就業方面受到最大沖擊的一定是農民工。但也正是由于農民工在自己的家鄉有宅基地、住房和承包地，一旦經濟波動，農民工自動返回家鄉，在很大程度上化解了因為暫時的失業對于城市所帶來的潛在社會危機。

|對話|

農民工在回流

經濟觀察報：“年初外出務工、年末回”曾是上億農民工的選擇，在你的調研或研究中，近幾年農民工返鄉就業趨勢如何？

李鐵：從我個人的研究和觀察來看，農民工外出打工的增長趨勢在放緩。與以往外出打工存在巨大差別是，農民工從跨省區流動逐漸轉向在本省內的各類中心城市務工就業。如果把跨省就業和跨越本縣域的農民工都稱為外出打工，這個數據在近些年來已經出現相對穩定的數據，而且疫情期間此數量在減少，這是非常普遍的現象。

現在看農民工回流，還是要搞清楚跨省外出就業和在本省就業以及返鄉在本鄉鎮就業的區別。甚至也要區別因為城市疫情等問題導致的暫時失業和真正回鄉做出就業、定居選擇的兩類農民工。雖然我們看到很多返鄉農民工回到家鄉置業購房等。

返鄉就業也有一個認識上的區別，就是回到省內中心城市算不算返鄉？由于在外從事非農就業環境的下降，暫時回到家鄉的鄉村休憩務農，算不算返鄉就業？從經濟發展規律上看，人口向產業高密度集中地區和各類中心城市以及周邊地區的中小城市聚集是發展趨勢。所以對于一部分農民工的返鄉創業，只能說是農民工因為無法享受與就業所在地的當地居民同等的公共服務待遇，在最佳就業年齡期之后一個無奈的選擇。

而由于連續三年的疫情，受影響最大的就是在服務業就業的農民工。我們無法想象，在各類嚴格的防疫政策出臺之后，農民工在沿海和各類中心城市仍然會出現大規模的增長，甚至由于對疫情的恐懼而逃離城市回到家鄉。而這些現象并不會是長期趨勢，這是在特殊疫情期間所做出的的臨時性選擇，并不影響農民工外出就業的長期流向。因為疫情、經濟增長的下滑，不僅僅發生在各類中心城市，對于人口流出地的經濟不發達地區，也一樣會產生負面的影響。因此返鄉就業的前景并不樂觀。

經濟觀察報：疫情對于農民工的回流產生了怎樣的影響？

李鐵：我們在最近幾年面臨著經濟發展方面的多重約束。

一是疫情影響導致的經濟嚴重下滑，而且也受全球產業鏈需求萎縮的影響。雖然在2021年，中國消費和投資增速下滑，出口拉動著經濟增長。而在2022年，長三角地區受疫情影響較大，這對中國經濟確實產生了很大的影響。

二是國際需求受到中美關系的影響，也對中國出口加工的企業形成了較大的沖擊，一部分產業向東南亞的轉出，也會影響到中國農民工的外出就業機會。

三是房地產調控政策，使得中國各級地方政府過度依賴房地產發展的增長軌跡發生了重大的變化。房地產紅利帶動的需求擴張，由于政策的約束和調整，新的替代方式沒有出現，而導致的經濟下滑，以及對房地產產業鏈相關的實體經濟造成的沖擊，自然會影響到對就業的需求，也會直接影響到農民工的外出就業。

四是部分地方政府在疫情期間采取的過度防控政策，嚴重地影響了從事服務業的農民工就業。

其實改革開放幾十年來，中國經歷過多次宏觀經濟的波動，而每次在就業方面受到最大沖擊的一定是農民工。這點從宏觀經濟形勢的變化和農民工外出打工數量的變化數據統計中就可以看出。但也正是由于農民工在自己的家鄉有宅基地、住房和承包地，一旦疫情發生，農民工自動返回家鄉，在很大程度上化解了因為暫時的失業對于城市所帶來的潛在社會危機。

回流后的兩面性

經濟觀察報：2008年，約兩千萬農民工由于經濟不景氣失去工作或沒有找到工作選擇返鄉。借鑒過往，這兩年疫情加速農民工回流可能會對農民工生存、中西部就業市場乃至整體城鎮化產生哪些不利影響？

李鐵：經濟增長下滑，肯定對農民工的就業會帶來不利影響。但是與2008年不同的是，疫情防控政策和之前的宏觀經濟政策調整，對當下經濟形勢帶來了挑戰。前者是付出了一定的社會和經濟代價，確保疫情不至于在中國迅速蔓延，減少和最大限度地降低死亡率的發生，維持了疫情期間的社會穩定。后者則是要從以房地產為主導的經濟發展模式中走出來，實現以高技術和制造業升級、增強中國產業的國際競爭力為目標的經濟結構轉型和調整。

在沒有找出更好的方法時，經濟增長速度放緩是十分正常的現象，而且還會出現一段時間的繼續放緩。而這種結果對于就業也會產生相應的負面影響，包括城鎮居民的就業，更包括大量的農民工。

當經濟結構和增長態勢發生變化的時候，我們不可能還是按照原來的各類經濟政策試圖解決當前的問題。例如中西部的經濟發展，很可能會寄托于大量新的資源和能源產業出現，同時帶動依賴于高能源和資源消耗的產業向中西部地區轉移。而制造業的空間分布格局不會發生根本的變化，東強西弱的格局依然影響著中國中西部外出務工就業人口流動的變化。即使因為短期的疫情防控，人口向東部沿海制造業發達地區和城市群地區流動的趨勢依然還在。

談到城鎮化問題，其實我們應該有新的思路。我們曾經設想，如果人口持續向東部地區轉移，放開東部地區和各類超大特大城市的戶口，通過戶籍管理制度改革，釋放流動人口包括農民工的投資和消費需求，進而可以延長中國的房地產紅利，較快地促進經濟結構的轉型。而當前在就業形勢惡化、地方財政吃緊的情況下，城鎮化政策的推進可能就要大大放緩，畢竟如何恢復經濟增長，如何確保地方財政從債務危機中解脫出來，進入收入增長的良性軌道，如何增加就業等，應該是當前在確保國家社會治理體系穩定的前提下，應該重點考慮的問題。而對于大量暫時回家緩解在城鎮生活和就業壓力的農民工來說，防止疫情向鄉村的蔓延，維持必要的生存可能也是當務之急。

經濟觀察報：從2010年開始，外出農民工中，省內流動人數持續上揚，跨省流動人數整體緩慢下跌，這是否意味著城鎮化空間格局已經迎來拐點？這對改善縣城空心化乃至農村衰敗將是一個機遇嗎？

李鐵：城鎮化空間格局確實是在發生著重大變化，這是根據市場化的規律所決定的。取決于以下幾個方面的條件：

一是東部勞動力就業的成本在上升，會影響中國產業空間格局的轉變。

二是東部產業結構正在從傳統的制造業向現代制造業和現代服務業方向發生轉變。對勞動力的需求也會產生變化。例如對于有學歷的就業人員和無學歷的農民工，前者的需求就會更多。

三是中西部地區中心城市的發展速度在加快，影響著勞動力向本省流動的速度也在加快。

四是在近10年來，一大批在外打工多年的農民工，回到家鄉購房置業，解決留守老人和子女就醫和受教育的問題。而從返回家鄉創業的角度看，除了少數回到家鄉縣城從事服務業就業的農民工之外，真正地在家鄉能夠創業并開辦制造業產業的農民工并不會太多。家鄉縣城的發展和基礎設施建設水平提高，其實在實行房地產調控之后，雖然有中央政府的政策支持，但是隨著房地產紅利的逐步減少和降低，已經基本處于停滯水平。從地方財政的增長速度和債務就可以看出，地縣級城市現在確實面臨增長的較大壓力。因此在最近一段時間內，大規模地承接反向農民工就業的機會并不會有顯著的增加。

縣城是否會出現空心化，在我看來，隨著農民工暫時的返鄉度過就業困境，近些年農民在縣城買房的需求增加，人口的增長會帶來一定的就業崗位需求。但是，從縣城實際發展的情況看，高成本追求房地產化的縣城建設規劃格局，還是大大地降低了增加就業的能力。畢竟曾經追求高大上的縣城發展思路，以及房地產曾經帶來的財政收入的暴增，導致了縣城建設支出更注重面子，而忽視了提供低成本就業機會的發展空間。

未來可能會出現部分縣城產業的蕭條，服務業發展成本過高，財政沒錢而導致基礎設施維護能力的下降等。所以如何面對縣城適度地通過發展低成本的就業空間，還是需要在度過疫情之后，各地根據自己發展的實際，創造出更好的經驗。

經濟觀察報：未來農民工持續回流是長期趨勢，還是可能會迎來拐點？

李鐵：無論沿海制造業如何發展，都要面臨產業升級，因此勞動力成本增加，對勞動力需求結構的變化將是長期的。因此，大規模農民工向沿海流動的趨勢將會處于相對穩定態勢，甚至會下降。

農民工年齡增長之后，因為戶籍管理制度改革的滯后，回到家鄉的縣城以上城市可能是長期趨勢，其中包括購買住房和選擇新的穩定就業機會。而從鄉村振興的角度看，大規模的城市資源投入農村顯然并不是符合經濟規律的選擇，而鄉村振興的提出，更是要強調采取什么樣的政策支持農民、農業和農村的發展，但不等于就會把市場資源通過行政的方式引向農村。有些政策是需要通過政府對農產品收購的政策進行調整；對農村的最為簡陋的基礎設施通過適度補貼進行改善，包括環境整治等；還有就是要加強公共服務體系對于農村的支持。更重要的是如何把農村集體的閑置資源通過市場化的方式有序地利用起來，而且讓農村集體經濟組織和農民分享城鎮化的收益。

上述都是要通過長期政策調整逐步實現的。但是解決農民、農業和農村的發展，關鍵在于如何減少農民，如何通過發展非農產業來轉移農村人口，如何通過穩定的、多元化的城鎮化政策鼓勵農民進城，如何有效地利用農村的非農用地資源參與非農產業和城鎮化的發展。這些方面還有大量可調整的政策空間。

新的挑戰與矛盾

經濟觀察報：返鄉后，縣城成為多數農民工的就業選擇地，這可能意味著他們的工作將更缺乏五險一金的保障。在你看來，當下農民工的就業保障主要面臨哪些問題？

李鐵：農民工返鄉就業是否一定會缺乏五險一金的保障，這取決于農民返鄉之后從事的就業崗位和當地的社保政策等，同時也取決于在未來涉及相關農民進城就業和定居的過程中，農民如何處置在家鄉村莊的宅基地、承包地和住房等財產的權益問題。

在中國工業化發展進程較快的城市群地區，繳納五險一金已經成為工業企業必須要遵守的規則。但是從事自主就業和服務業的農民工，其中很大一部分很難享受到五險一金的待遇，這與企業是否落實當地的社保政策有直接關系。在超大和特大城市如此，在全國其他城市也都是如此。所以此類問題不僅僅是農民工家鄉所在企業會存在的問題，而是全國普遍存在的問題。

企業對就業人員繳納五險一金是中央政府明確提出的政策要求。但是在具體落實上則存在著大企業和小企業之間的區別，國有企業和民營企業之間的區別，正規就業和自主就業之間的區別，經濟發達地區的大城市和中西部的小城市或小城鎮之間的區別等。

隨著中國經濟社會的發展，社保的規范性管理也會日益完善，伴隨著中國城鎮化的一些政策在未來一段時間內逐步得到落實和解決，農民工無論是在外出就業地還是返鄉創業，五險一金問題都會得到進一步的改善。但是在當前疫情時期，顯然這不是一個必須要急于落實的應急性問題。何況外出打工農民在家鄉農村還有自己的住房和宅基地等。

經濟觀察報：目前如果推進農民工返鄉創業，以縣城為重要載體的城鎮化建設，存在哪些亟需解決的問題？

李鐵：中國中西部地區縣域經濟發展仍然存在著嚴重的短板，關鍵在于縣城的作用并沒有得到有效的發揮。例如縣城的公共服務水平較差，基礎設施供給能力與各類地級以上城市相比差距較大，縣城的產業聚集能力和帶動就業能力不強，無法充分發揮對縣域農村地區的支持，交通條件也并不十分便利等等。

雖然近些年大多部分縣城都通過發展房地產使得縣城的面貌有很大的變化，但是軟環境改善不足，縣域人才流失嚴重，教育和醫療的水平不僅僅滿足不了縣城人口的需求，更是無法服務于縣域的人口。而且基于對房地產的過度依賴，由于房地產調控等種種原因，導致縣級財政能力捉襟見肘，債務嚴重負擔是普遍現象。

推進縣城的發展，重點是要解決人的問題。例如，如何提高縣城對于外出務工人員返鄉進入縣城創業的營商環境改善問題，如何適應縣城處于工業化中期前的適度發展和低成本發展的路徑選擇問題，如何強化教育醫療的水平提高問題，如何解決以往縣城建設中重面子輕里子的基礎設施短板，如何增強縣城對于下轄農村地區的輻射效應和公共服務能力等問題。

目前制定的促進縣城城鎮化發展的文件出臺，無論是對于中國城鎮化多重路徑選擇，還是針對現實中農民的返鄉進城定居和留守老人兒童的公共服務改善，以及對于促進農村人口向縣城集中，進而提高農村和農業人均占有資源效率，并推動鄉村振興，包括吸引東部地區產業向低成本的中西部縣域轉移，都具有十分重要的戰略意義，而且這是一個長期的政策措施。只要堅持不懈，一定會帶動中西部地區縣城和縣域經濟的發展，把農村和農業的發展提升到一個新的水平。

經濟觀察報：現階段，中國有不少縣城存在財政的問題，但在推進城鎮化建設和鄉村振興中需要大量的資金支持。這種矛盾如何有效破解？

李鐵：縣級財政困難，負債累累，這是中國城鎮發展中多年積累的矛盾。原因在于長期以來對于通過房地產發展模式，形成財政積累，大搞縣城面子建設，惡性循環造成的嚴重后果。其實在縣級財政曾經因為房地產有充分供給能力時，可以把收益轉向公共服務水平的提升，縣城的地下管線以及老城區居民聚集區的環境設施建設，也可以對縣域的農村道路和鄉村基礎設施的改善進行適量的投入。但是在當時重物輕人的發展理念中，幾乎都在復制其他城市大搞面子工程的經驗。

目前中央對房地產政策的調控措施，重點是要調整地方官員的發展思路，實現各類城鎮經濟和社會發展的轉型。當下能做的事情，就是避免以往的老路，還是要把重點放在以人民中心的縣域治理理念上。縣城的發展，也是要重點認識到以相對較低的成本，放長發展目標，合理地安排城鎮居民，繼續解決基礎設施需求問題。而不是搞大廣場、大馬路和大規模的生態公園建設等。要把中央政策支持的內容放到對于進城居民和新進投資者的服務上，只有這樣通過長時間的努力，才能吸引返鄉創業人口，吸引低成本的產業聚集，吸引農村人口逐步地向縣城集中。降低債務負擔是長期的事情，也不是僅僅靠中央政府的財力支持可以得到解決的。重點是發展思路轉變和執政方式的轉型。

縣城發展還有一個最重要的問題是如何尊重市場規律。無論是縣城建設還是鄉村振興，需要資金是事實，但是資金不是天上掉下來的。在普遍資金短缺的情況下，單純地依賴于上級政府的投入是不現實的。關鍵是在于如何通過市場的方式，如何降低外來投入的各類成本，如何有效地利用和發掘已有資源才是解決問題之道。在這方面全國很多發展快的縣級區域都有十分成功的經驗。